En plein mois d'août, et alors que le Premier Ministre vient d'exiger par circulaire la simplification des normes, la direction de l'eau du ministère de la Transition écologique et solidaire met en consultation publique un nouveau décret complexifiant et élargissant un peu plus la notion d'obstacle à la continuité écologique (voir ce lien pour déposer votre avis). Notre association a décidé de saisir M. Edouard Philippe de ce cas d'espèce, et plus largement de la situation catastrophique des ouvrages hydrauliques, créée par dix ans d'acharnement et de harcèlement bureaucratiques.
Monsieur le Premier Ministre,
Légitimement inquiet de la complexité foisonnante de la règlementation en France, dont résultent un découragement de l'activité privée autant qu'une inefficacité de l'action publique, vous avez publié le 26 juillet 2017 une Circulaire relative à la maîtrise des textes réglementaires et de leur impact.
Cette circulaire pose notamment que "toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée par la suppression ou, en cas d'impossibilité avérée, la simplification d'au moins deux normes existantes" et que "l'impact de la réglementation doit être mieux mesuré et, in fine, ne pas se traduire par des contraintes excessives".
Hélas, il semble que tous les ministères de votre gouvernement ne sont pas disposés à suivre ces sages dispositions.
Ainsi, le ministère de la Transition écologique et solidaire vient de mettre en consultation publique un projet de décret portant diverses modifications des dispositions du code de l’environnement relatives à la notion d’obstacle à la continuité écologique et au débit à laisser à l’aval des ouvrages en rivière.
Si l'une des motivations de ce décret est la prise en compte normale des cours d'eau atypiques récemment signalés dans la loi, l'autre est une refonte complète de la définition d'un obstacle à la continuité écologique telle qu'elle fut établie à l'époque de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006.
Nous vous saisissons de cette question non seulement parce qu'elle illustre le brouillage de la parole publique, avec des actes contraires aux discours, mais aussi parce que l'objet de ce décret (continuité écologique) s'inscrit dans une dérive grave de la politique publique des rivières en France.
Commençons par l'examen du décret visé. Voici le texte actuel, suivi de la version que propose le ministère.
Article R214-109 code environnement, version actuelle
Constitue un obstacle à la continuité écologique, au sens du 1° du I de l'article L. 214-17 et de l'article R. 214-1, l'ouvrage entrant dans l'un des cas suivants :
1° Il ne permet pas la libre circulation des espèces biologiques, notamment parce qu'il perturbe significativement leur accès aux zones indispensables à leur reproduction, leur croissance, leur alimentation ou leur abri ;
2° Il empêche le bon déroulement du transport naturel des sédiments ;
3° Il interrompt les connexions latérales avec les réservoirs biologiques ;
4° Il affecte substantiellement l'hydrologie des réservoirs biologiques.
Article R214-109 code environnement, version proposée
"I. Constituent un obstacle à la continuité écologique, dont la construction ne peut pas être autorisée sur les cours d’eau classés au titre du 1° du I de l’article L. 214-17, les ouvrages suivants :
1° les seuils ou les barrages en lit mineur de cours d'eau atteignant ou dépassant le seuil d'autorisation du 2° de la rubrique 3.1.1.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1, et tout autre ouvrage qui perturbe significativement la libre circulation des espèces biologiques vers les zones indispensables à leur reproduction, leur croissance, leur alimentation ou leur abri, y compris en faisant disparaître ces zones ;
Ne sont pas concernés les seuils ou barrages à construire pour la sécurisation des terrains en zone de montagne dont le diagnostic préalable du projet conclut à l’absence d’alternative ;
2° les ouvrages qui empêchent le bon déroulement du transport naturel des sédiments ;
3° les ouvrages qui interrompent les connexions latérales, avec les réservoirs biologiques, les frayères et les habitats des annexes hydrauliques, à l’exception de ceux relevant de la rubrique 3.2.6.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 en l’absence d’alternative permettant d’éviter cette interruption ;
4° les ouvrages qui affectent substantiellement l'hydrologie des cours d'eau, à savoir la quantité, la variabilité, la saisonnalité des débits et la vitesse des écoulements. Entrent dans cette catégorie, les ouvrages qui ne laissent à leur aval immédiat que le débit minimum biologique prévu à l’article L.214-18, une majeure partie de l’année.
II. Constitue une construction au sens du 1° du I de l’article L. 214-17 toute construction d’un nouvel ouvrage entrant dans l’un des cas visés au I, ou toute reconstruction d’un tel ouvrage dès lors que, du fait de son état physique, la continuité écologique est restaurée naturellement en quasi-totalité, à l’exception d’une reconstruction dont les démarches administratives et techniques sont entreprises dans un délai raisonnable à la suite d’une destruction liée à des circonstances de force majeure ou de catastrophe naturelle."
Par la simple longueur des textes, il est déjà manifeste que la nouvelle version est plus complexe que la précédente. Mais le diable se cache dans les détails, et la véritable complexité de cette disposition se situe dans les discrets ajouts normatifs qui y figurent.
Ainsi :
- on passe dans le 1° d'un empêchement de circulation à diverses possibilités de perturbation significative (ce qui est opaque et sujet à interprétations sans fin);
- on ajoute dans le 1° la notion d'une possible disparition de zone de reproduction, croissance, alimentation ou abri, disposition qui en soi peut empêcher toute construction d'ouvrage car l'hydrologie spécifique d'une zone de retenue (créée par cet ouvrage) sera toujours favorable à certaines espèces mais aussi défavorables à d'autres, même sur une surface modeste;
- on ajoute dans le 3° à la notion de réservoirs biologiques (elle-même déjà très floue dans la pratique) la notion de connexion latérale à des frayères ou des annexes hydrauliques;
- on intègre dans le 4° la notion de vitesse à la définition de la modification de l'hydrologie d'un cours d'eau, or par définition cette vitesse change toujours au droit d'un ouvrage, même de très petite dimension;
- on élargit ce 4° à tout cours d'eau et non pas aux seuls réservoirs biologiques;
- on crée un II dans lequel non seulement la construction d'un ouvrage est concernée, mais aussi désormais la réfection d'un ouvrage existant;
- on reconduit dans ce processus les éléments déjà problématiques de la définition existante (par exemple, comment allons-nous nous accorder pour définir ce que serait un "bon déroulement" de limons, sables, graviers dans une rivière? Est-ce l'arbitraire interprétatif de l'agent instructeur qui va le définir? Ou alors l'Etat va-t-il publier un guide détaillé des volumes de sédiments transitant normalement au-dessus de chaque ouvrage ou dans chaque vanne, cela sur chaque rivière?)
Quoiqu'il en soit, cette mesure d'expansion normative est évidemment de nature à augmenter la complexité des dossiers des porteurs de projet d'ouvrage hydrauliques, de même qu'elle aboutira à multiplier les conflits d'interprétation (déjà fort nombreux) entre l'administration, les usagers et les riverains.
En conséquence immédiate de votre circulaire du 26 juillet 2017, nous sollicitons de retirer les dispositions litigieuses de ce décret ou, si elles étaient jugées absolument nécessaires par une motivation argumentée, de simplifier d'autres normes sur le même domaine de la continuité écologique.
Au-delà de ce cas particulier, nous attirons votre attention sur la très vive tension que suscite dans tout le pays cette réforme de continuité écologique.
Le code de l'environnement est devenu d'une effroyable complexité pour la question des ouvrages en rivière et la somme des obligations (essentiellement réglementaires) créées depuis 10 ans accable un nombre croissant de porteurs de projets hydro-électriques, en particulier les projets modestes qui concernent pourtant des dizaines de milliers de sites potentiels existants à restaurer et relancer.
Plus gravement, au nom de cette continuité écologique, des milliers de moulins, forges, étangs, lacs, canaux, biefs ont déjà été détruits sur nos rivières depuis 2006, et un plus grand nombre encore sont menacés. Ces milieux et leurs annexes hydrauliques forment parfois des habitats intéressants pour les oiseaux, les amphibiens, les insectes ou la flore riveraine, mais seuls les poissons sont réellement pris en compte dans l'évaluation, selon une motivation parfois plus halieutique que véritablement écologique. En plein effort national pour la transition énergétique, des agences de l'eau ou des fédérations de pêche à agrément public s'engagent même à acheter des centrales hydro-électriques susceptibles de produire... pour les faire disparaître à grand renfort de bulldozers et pelleteuses! Cet acharnement et cette gabegie provoquent la consternation des riverains. D'autant que des mesures non destructrices permettent de rétablir la circulation des poissons migrateurs là où le besoin en est attesté et où le coût est proportionné à l'enjeu.
Un audit administratif du Conseil général de l'environnement et du développement durable, rendu public au printemps dernier, a tiré la sonnette d'alarme sur cette réforme mal préparée et mal menée :
- plus de 20.000 ouvrages hydrauliques à aménager à très court terme (cas unique en Europe et dans le monde par sa démesure),
- coût public moyen dépassant les 100 k€ par ouvrage (2 milliards d'euros de coût public au total) sans compter la part restant due par le maître d'ouvrage communal ou privé,
- 85% des ouvrages orphelins de solution alors que le délai de mise en conformité de 5 ans est échu ou sur le point de l'être,
- manque d'évaluation scientifique des résultats réels et d'analyse économique des coûts pour y parvenir,
- pression de l'administration en faveur des solutions de destruction réprouvée par les propriétaires et riverains,
- défaut général de concertation avec la volonté d'imposer verticalement des solutions non consenties,
- inquiétude des petites collectivités rurales auxquelles la loi NOTRe transfère la gestion des milieux aquatiques en situation de contraction budgétaire.
Nous sollicitons donc une remise à plat de cette politique publique.
La connectivité est un enjeu important pour les milieux aquatiques, mais la programmation française en ce domaine manque de rigueur dans le diagnostic et dans la priorisation des sites à traiter comme elle manque de réalisme dans le coût économique, d'ouverture d'esprit dans la prise en compte de l'ensemble des enjeux (écologie, paysage, patrimoine, énergie, loisirs) et de dialogue dans la définition des solutions.
Lors de son discours au Congrès, M. le Président de la République avait exposé aux parlementaires que les lois doivent recevoir régulièrement des ré-examens pour vérifier si leurs applications ne produisent pas des effets négatifs ou imprévus. La loi sur l'eau de 2006 et ses révisions subséquentes se sont révélés très problématiques en divers domaines, en particulier pour cette question des moulins et autres ouvrages hydrauliques. Elle a déjà connu des ajustements au cours de la précédente législature, mais à la marge et sans effet réel sur les problèmes. Un processus plus substantiel d'adaptation paraît donc nécessaire, et nous sollicitons de votre sagesse que le gouvernement l'envisage très rapidement pendant ce quinquennat. Sans attendre cette hypothèse, un moratoire sur la mise en oeuvre des destructions d'ouvrages hydrauliques anciens paraît une urgente nécessité pour apaiser les esprits et évaluer ce qui fait défaut à l'acceptabilité de l'action administrative sur ce sujet.
Illustration : droits réservés. Les petits barrages de cailloux que les enfants créent pour jouer en rivière en été deviendraient au terme du décret proposé par le ministère des obstacles à la continuité, car après tout certains chabots ou vairons ne pourraient éventuellement pas les franchir. Faudrait-il verbaliser les contrevenants s'ils n'ont pas déposé un dossier loi sur l'eau? De nombreuses situations naturelles (chutes, cascades, barrages de castors, etc.) correspondent aussi à cette définition très large de l'obstacle à la continuité écologique, de sorte qu'il faut en déduire le caractère naturellement discontinu de beaucoup de rivières… et se demander pourquoi la règlementation devrait changer cet état de fait ou s'en inquiéter avec un tel luxe de détails! Il faut sortir au plus vite de l'impasse où s'est enfermée la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère sur la question des ouvrages hydrauliques. Et refonder cette politique sur une écologie en phase avec l'économie et la société, au lieu de l'actuelle course en avant où la surenchère conservationniste se révèle inapplicable.
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